Súčasťou právneho poriadku Slovenskej republiky je už takmer desať rokov ústavná norma, podľa ktorej má štát zabezpečiť obci alebo vyššiemu územnému celku zodpovedajúce finančné prostriedky na plnenie nových úloh ustanovených zákonom pri úprave ich pôsobnosti.Cieľom tejto ústavnej normy je chrániť finančnú stabilitu územnej samosprávy a v širšom zmysle aj ústavné právo na územnú samosprávu. Autori v článku analyzujú situácie, kedy sa ústavne zakotvená ochranná klauzula aktivuje, ako aj možnosti súdnej ochrany v prípade jej nedodržania.
GIBA, M. - BUJŇÁK, V.: Nové úlohy obcí a vyšších územných celkov v kontexte ústavnej úpravy rozpočtovej zodpovednosti; Justičná revue, 73, 2021, č. 4, s. 445 - 456.
For almost ten years, the legal order of the Slovak Republic contains a constitutional norm according to which the state must secure adequate financial resources for municipality or higher territorial units for the purpose of fulfilling new tasks established by law in relation to the scope of powers adjustment. The aim of this constitutional norm is to protect the financial stability of territorial self-administration and, in a broader sense, the constitutional right to territorial self-government. Authors analyse situations when the constitutionally enshrined protection clause is activated, as well as the possibilities of judicial review in the event of non-compliance.
Úvod
Zakotvenie pravidiel rozpočtovej zodpovednosti na ústavnej úrovni je v podmienkach Slovenska faktom už takmer desaťročie.
1)
2)
Táto problematika je však zatiaľ výrazne na okraji záujmu ústavnoprávnej doktríny
3)
napriek tomu, že fungovanie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej aj "ÚZoRZ") v praxi prináša množstvo dôležitých interpretačných a aplikačných otázok
4)
. Najnovšia novela Ústavy Slovenskej republiky
5)
(ďalej len "Ústava") priniesla do Ústavy nový článok 55a
6)
, čo možno nepochybne vnímať aj ako celkové zvýraznenie významu pravidiel rozpočtovej zodpovednosti
7)
. V marci 2021 sa v druhom čítaní legislatívneho procesu v parlamente nachádzal vládny návrh ústavného zákona
8)
, ktorým sa má vôbec prvýkrát novelizovať ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti. Aktuálne dianie teda ukazuje, že ústavné pravidlá rozpočtovej zodpovednosti nabrali významnú dynamiku a je preto žiaduce venovať im pozornosť pre potreby právnej teórie i praxe.
Predmetom našej pozornosti v tomto článku bude jedno konkrétne ustanovenie ÚZoRZ - čl. 6 ods. 2:
"Ak zákon pri úprave pôsobnosti ustanovuje nové úlohy obci alebo vyššiemu územnému celku, štát na ich plnenie súčasne zabezpečí obci alebo vyššiemu územnému celku zodpovedajúce finančné prostriedky"
Toto zdanlivo jasné ustanovenie spôsobuje v aplikačnej praxi nemalé ťažkosti. Súvisia s otázkou, ako sa má chápaťv ňom použitý pojem
"pôsobnosť,
a tiež s otázkou, čo treba rozumieť pod kategóriou
"nové úlohy".
Pri interpretácii čl. 6 ods. 2 ÚZoRZ je nevyhnutné ujasniť, či sa "nové úlohy" vzťahujú na úlohy v zmysle originálnej právomoci územnej samosprávy alebo preneseného výkonu štátnej správy. Na tieto otázky sa pokúsime v prvej časti nájsť relevantné a ústavne konformné odpovede, ktoré v druhej časti ilustrujeme na niekoľkých príkladoch z praxe. V tretej časti prezentujeme možnosti súdnej ochrany, ktoré subjektom územnej samosprávy poskytuje právny poriadok pre prípad nedodržania ústavnej normy čl. 6 ods. 2 ÚZoRZ. Z metodického hľadiska pritom budeme okrem jazykového znenia po celý čas významne prihliadať aj na účel a "filozofiu" ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, keďže sa domnievame, že táto metóda je pre správny výklad ústavných pravidiel rozpočtovej zodpovednosti veľmi podstatná.
9)
1 Ústavnoprávne posúdenie problému
Otázka sa týka interpretácie čl. 6 ods. 2 ÚZoRZ, ktorý poskytuje garanciu územnej samospráve, že ak jej zákon pri úprave pôsobnosti ustanovuje nové úlohy, štát na ich plnenie súčasne zabezpečí zodpovedajúce finančné prostriedky. Na začiatku je potrebné ozrejmiť pojem "
pôsobnosť
", ktorý používa ÚZoRZ v čl. 6 ods. 2. Pojem pôsobnosť (resp. kompetencia) územnej samosprávy je právny pojem, ktorý umožňuje zistiť okruh, rozsah a druh aktivít územnej samosprávy v rámci ňou vykonávanej činnosti v oblasti verejnej správy, za ktoré nesie územná samospráva zodpovednosť. Niektorí autori kompetenciu (resp. pôsobnosť) vymedzujú aj ako stanovený okruh záležitostí, ktoré orgán verejnej správy prerokúva a rozhoduje o nich, alebo chápu ju aj ako orgánu verejnej správy právom stanovenú aktivitu v rámci jemu vymedzeného okruhu verejných vecí, v ktorých má byť činný.
10)
Pojem "
úlohy
" používa rovnako ako čl. 6 ods. 2 ÚZoRZ aj čl. 68 a 71 ods. 1 Ústavy. Podľa čl. 68 platí, že vo veciach územne