Obmedzená skúsenosť s výkonom právomocí vlády Slovenskej republiky v režime čl. 115 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s faktickou dobou trvania takéhoto režimu vytvára situácie, na ktoré nemožno nachádzať ústavne jednoznačné odpovede a riešenia. Článok sa v tejto súvislosti zamýšľa nad možnosťami súdnej kontroly poverenej vlády bez dôvery a výkonu jej právomocí.
Limited experience with the exercise of powers of the Government of the Slovak Republic under the regime of Art. 115 par. 3 of the Constitution of the Slovak Republic, in conjunction with the actual duration of such a regime, creates situations for which it is impossible to find unequivocal constitutional answers and solutions. In this context, the paper reflects on the possibilities of judicial review of the entrusted government without trust and the exercise of its powers.
BALOG, B. – TRELLOVÁ, L.: Kontrola poverenej vlády bez dôvery zo strany ústavného súdu; Justičná revue, 76, 2024, č. 4, s. 405 – 422.
Kľúčové slová: poverená vláda, vláda bez dôvery parlamentu, súdna kontrola ústavnosti, Ústava Slovenskej republiky.
Key words: delegated government, government without the confidence of the parliament, judicial review of constitutionality, Constitution of the Slovak Republic.
Právne predpisy/legislation: Ústava Slovenskej republiky, publikovaná pod číslom 460/1992 Zb.
Úvod
Dňa 15. decembra 2022 došlo v doterajšej histórii Slovenskej republiky druhýkrát k tomu, že Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada") vyslovila nedôveru vláde Slovenskej republiky (ďalej len "vláda"). Súčasne tým došlo, rovnako tak druhýkrát, k aktivácii
čl. 115 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "
ústava").
K historicky prvému vysloveniu nedôvery vláde došlo už krátko po vzniku Slovenskej republiky, v roku 1994, a ústavné riešenie tejto situácie nespôsobilo žiadny osobitný problém. Vláda, ktorá stratila dôveru národnej rady, bola prezidentom Slovenskej republiky (ďalej len "prezident") odvolaná a na základe dohody politických strán zastúpených v národnej rade bola vymenovaná nová vláda, ktorá vládla do predčasných volieb. Aj keď nepochybne možno tomuto riešeniu vyčítať to, že v roku 1994 neexistovali ústavné pravidlá pre skracovanie volebného obdobia národnej rady, a to skrátenie tak predstavovalo konanie národnej rady, ktorá o ňom rozhodla účelovým ústavným zákonom
ultra vires
, dnes, bohatší o ústavnú a empirickú skúsenosť z rokov 2011 a 2022 až 2023, môžeme povedať, že riešenie z roku 1994 bolo politicky a spoločensky najinteligentnejšie a najelegantnejšie.
V roku 2011 národná rada vláde nevyslovila nedôveru. Vláda stratila dôveru neschválením návrhu, s ktorým spojila hlasovanie o dôvere. Politická situácia v národnej rade nepriala inteligentným a elegantným riešeniam. Priala však zmene
ústavy. Národná rada tak v záujme riešenia politickej situácie rámcovanej stratou dôvery národnej rady, neschopnosťou, či nevôľou zostavenia novej vlády, ale schopnosťou dohody na skrátení volebného obdobia, v ústavodarnom procese, ktorý trval štyri (!) hodiny, schválila zmenu
ústavy a doplnila do nej
čl. 115 ods. 3. Popri tom stihla schváliť aj ďalší účelový ústavný zákon, ktorým skrátila svoje volebné obdobie.
Keď sa vrátime k najčerstvejšiemu vysloveniu nedôvery vláde, následne napokon dňa 25. októbra 2023 prezidentka vymenovala vládu, čím sa súčasne ukončilo poverenie prvej nepolitickej
1)
vlády v histórii Slovenskej republiky, ktorá potom ako nezískala dôveru národnej rady, vládla rovnako ako jej predchodkyňa v režime
čl. 115 ods. 3 ústavy.
Režim
čl. 115 ods. 3 ústavy tak bol aktivovaný už trikrát, pričom práve roky 2022 až 2023 priniesli jeho intenzívne využívanie, ktoré sa nezaobišlo bez otázok o rozsahu výkonu právomocí poverenej vlády bez dôvery.
2)
Účelom predloženého príspevku je snaha nájsť v
čl. 115 ods. 3 ústavy určitú logiku, nie vo vzťahu k ústavnému základu pre výkon činnosti vlády, ale vo vzťahu k rozsahu jej právomocí a poukázať na externé faktory kontroly poverenej vlády bez dôvery.
Poverená vláda bez dôvery a jej ústavný základ
Podstata ústavného riešenia z roku 2011 v
čl. 115 ods. 3 pre situáciu straty dôvery národnej rady voči vláde je v tom, že jeden ústavný základ pre výkon právomocí vlády sa nahrádza iným ústavným základom, ktorý je však slabší, a preto je výkon právomocí vlády na tomto novom legitimizačnom základe ústavne limitovaný. Konkrétne, materiálny legitimizačný ústavný základ pre výkon právomoci vlády, a to dôvera národnej rady, sa nahrádza formálnym legitimizačným ústavným základom pre výkon právomocí vlády, a to rozhodnutím prezidenta o poverení vlády.
Ústava výkon právomocí vlády v tejto situácii limituje, keďže ide o vládu, ktorá nedisponuje materiálnou legitimitou od národnej rady, pričom práve vzťah medzi národnou radou a vládou postavený na dôvere národnej rady voči vláde je jadrom, resp. základom parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky.
Ústavný zákon č.
356/2011 Z.z., ktorým došlo k doplneniu
čl. 115 ods. 3 ústavy, predstavoval zásah do jadra parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky, pretože umožnil pôsobenie vlády bez materiálnej legitimity len na základe formálnej legitimity danej prezidentom.
Čl. 115 ods. 3 ústavy však súčasne predstavuje určitú poistku, resp. nepriamo možno aj výstrahu pre aktérov politického života v tom, že ak nenájdu systémové riešenie možného ústavného sporu, resp. ústavnej krízy, najmä, ale nielen vo vzťahoch medzi národnou radou a vládou, umožňuje
ústava riešenie v extrémnej situácii aj netradičným a nesystémovým spôsobom, ktorému je potrebné sa vyhnúť.
3)
Mechanizmus
čl. 115 ods. 3 ústavy vyzerá takto: ak vláda stratí dôveru národnej rady a po jej odvolaní prezidentom nie je hneď vymenovaná nová vláda, prezident poverí odvolanú vládu výkonom právomocí v režime
čl. 115 ods. 3 ústavy. Toto riešenie preberá prvky z postupu prezidenta po prijatí demisie vlády podľa
čl. 115 ods. 2 ústavy, pričom sa súčasne vyžaduje, aby po formálno-procesnej stránke bola naplnená podmienka vyhlásenia rozhodnutia prezidenta o poverení odvolanej vlády výkonom funkcie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.
4)
Pre odvolanú vládu to znamená, že právomoci, ktoré doteraz mala a ktoré štandardne vláda má, sa z jej pohľadu rozdelia do troch skupín: po prvé, právomoci, ktoré vláda bude môcť i naďalej vykonávať tak, ako doteraz [
čl. 119 písm. a),
b),
e),
f)
