Tento príspevok bol spracovaný na základe projektu APVV-15-0267: Právny pluralizmus: zmeny v chápaní práva
KUKLIŠ, P.: O opatrení všeobecnej povahy v kontexte verejnosprávnej činnosti. Právny obzor, 103, 2020, č. 2, s. 86 - 97.
On the measure of a general nature in the context of public administration activities.
The paper deals with issue of the position of the measure of general nature - a relatively new instrument - in the system of forms of a public administrative activity.
It deals with the content, forms of activity and their classification. Attention is focused mainly on measures of a general nature (definition, material vs. formal concept, legislation). The author prefers a material perception of a measure of a general nature. It considers that the terminological aspect of this matter should not be ignored. Certain acts having the nature of an act of a general nature may be considered as normative administrative acts (generally binding acts). It considers that the measure of a general nature constitutes a separate form of public administration activity.
Key words: public administrative activities - the measure of a general nature - the classification of forms of public administrative activities
Úvod
Z hľadiska výkonu verejnej správy, z hľadiska jej vplyvu na spoločenskú realitu má inštitút foriem činnosti verejnej správy nezastupiteľný význam. V ňom sa materializujú a v istom zmysle slova "fruktifikujú" ciele, úlohy, funkcie, obsah a metódy činnosti verejnej správy (s výnimkou jej nečinnosti). Z charakteru sústavy verejnej správy, z jej postavenia v spoločnosti vyplýva, že práve úkony jej orgánov významom pri stvárňova- ní právneho postavenia fyzických osôb a právnických osôb, početnosťou, bezprostrednosťou a permanenciou (každodennosťou) zrejme najväčšmi ovplyvňujú sociálne a politické postoje občanov a spoluutvárajú vzťah k štátu a k iným subjektom verejnej moci.
Formy činnosti verejnej správy výrazne reprezentujú dynamické chápanie verejnej správy (verejná správa ako činnosť) na rozdiel od ponímania verejnej správy z hľadiska jej organizačnej štruktúry, ktoré akcentuje jej statický charakter.
Teória činnosti verejnej správy tvorí jadro všeobecnej časti správneho práva a je kľúčovou témou aj z hľadiska teórie verejnej správy. Výkon verejnej správy sa totiž uskutočňuje v konkrétnych formách. Problematika foriem predstavuje dôležitý segment náuky o činnosti verejnej správy, pretože v externom pôsobení verejnej správy má zásadný význam konkretizácia vzťahov medzi fyzickými osobami a právnickými osobami na jednej strane a orgánmi verejnej správy na strane druhej, a to vo formách stanovených zákonmi.1) Len tie úkony, ktoré sú vykonané v náležitých formách, môžu mať predpokladané právne dôsledky.
Už v minulosti sa zdôrazňovalo, že "[ú]ředník správní pokládá sa samozřejmé, že pro každý svůj výrok musí hledatí právní základ".2) Konštatovalo sa, že "akt správní" (pôvodne tento pojem zahŕňal viacero foriem činnosti) je jedným z ústredných pojmov verejného práva, a bola mu venovaná veľká pozornosť - ako v teórii, taj aj v praxi. "Při nedostatočném stave pozitívneho práva jde tu o otázky velice těžké, přímo kardinální". "Kto se jí musí obírati, má pocit naprosté neistoty a musí sa dobře držeti, chce-li pod spoustou nejrůznejších konstrukcí a názorů zachovati si vlastní úsudek."3)
1. Verejnosprávna činnosť
1.1 Obsah činnosti
Analýza pojmu činnosť verejnej správy by mala vychádzať zo sústavy prvkov verejnej správy, ktorú možno zjednodušene vyjadriť reťazcom: cieľ - úloha - funkcia - metóda pôsobenia - forma činnosti. Otázne je, či kategória obsahverejnosprávnej činnosti existuje v tejto sústave ako samostatný prvok, a aké je jej postavenie vzhľadom na ostatné kategórie, alebo je obsah verejnosprávnej činnosti implicitne vyjadrený v rámci ostatných segmentov. V minulosti sa obsah štátnosprávnej činnosti stotožňoval s metódami činnosti štátnej správy; zastával sa názor, že obsahom sú funkcie a metódy činnosti štátnej správy, resp. že ciele a