Korene poznatkov o tom, že štátna moc nie je z horizontálneho pohľadu jednotná, siahajú do časopriestorových dimenzií antického Grécka a antického Ríma. Prvky (komponenty) systému deľby moci sú identifikované (či, zrejme lepšie povedané, skôr identifikovateľné) už v dielach antických autorov (napríklad u Aristotela),
1)
ktorí diferencovali rôzne zložky moci, nepožadovali však ich vzájomné funkčné oddelenie.
2)
Moderný princíp deľby moci sa však začal rodiť až v novoveku, v politicky, sociálne i ekonomicky vypätej dobe absolutizmu. V tomto čase sa totiž oň ako o záruku rozvoja slobodnej spoločnosti opierali vodcovia liberálnych revolúcií 17. a 18. storočia. Skutočnými priekopníkmi nového myslenia o ústavnom zriadení založenom na princípe (teórii) deľby moci sa stali J. Locke a Ch. Montesquieu.
3)
Pri nachádzaní odpovede na otázku "
O čom deľba moci je,"
netreba zachádzať ďaleko.
Otvoriac zrejme ktorúkoľvek učebnicu vedy o štáte a práve možno zistiť, že "klasické atómové jadro" princípu deľby moci vychádza z postulátu, že jedna zložka moci vytvára všeobecne záväzné pravidlá správania (zákonodarná moc), druhá zložka tieto pravidlá uvádza do života (výkonná moc) a tretia zložka rieši spory, ktoré pritom vznikajú (súdna moc).
4)
Požiadavka oddelenosti, nezávislosti a samostatnosti mocí vychádza z trojakého oddelenia mocí. T. Ľalík
5)
diferencuje:
1) formálne oddelenie, ktoré postuluje existenciu troch zložiek mocí (zákonodarnú moc, výkonnú moc, súdnu moc);
2) funkcionálne oddelenie, ktoré žiada presné vymedzenie právomocí a kompetencií jednotlivých mocí a
3) personálne oddelenie, v ktorého zmysle jedna osoba vykonáva funkciu práve v jednej zložke moci.
V súčasnom (a naostatok ani v montesquieuovskom) teoretickom, legislatívnom a právnoaplikačnom (najmä súdnom) ponímaní nepredstavuje princíp deľby moci (
division
) striktné oddelenie mocí (
separation
), ale skôr vyvažovanie (
balances
) na princípe kooperácie a vzájomnej kontroly na základe rozdelenia na jednotlivé vetvy, v ktorých rámci sú prideľované kompetencie rôznym orgánom (
distribution
).
6)
Aj z diela Ch. Montesquieua možno napokon ustáliť, že medzi jednotlivými zložkami štátnej moci nemala existovať striktná separácia, ale dialóg a určitá forma spolupráce. A. Krsková k filozofii Montesquieua plasticky podotýka, že "
dominantným princípom jeho konštitučného myslenia nebola deľba, ale umiernená realizácia moci
".
7)
Pri naznačenom systéme bŕzd a protiváh možno vychádzať z koncepcie,
8)
podľa ktorej ak sa má zabrániť vzniku útlaku, je nevyhnutné, aby jedna moc v podstate zadržovala druhú moc (
le puvoir arretera le pouvoir
), a to formou určitých kombinatorických inštitútov bŕzd a protiváh (
checks and balances
). Len v dôsledku toho sa adresátovi verejnej moci poskytuje záruka, aby každá moc uplatňovala svoje právomoci a vykonávala svoj vplyv len v súčinnosti (kooperácii) s inou mocenskou sférou. Ako traktuje A. Barak, význam modernej deľby moci je teda trojaký: po prvé, každá zložka moci vykonáva funkciu, ktorá je jej hlavnou náplňou, pričom do jej jadra sa nemôže zasahovať zhora; popritom vykonáva aj vedľajšie funkcie úzko späté s hlavnou funkciou. Po druhé, každá zložka by mala vykonávať svoje funkcie podľa svojho náhľadu a uváženia. Po tretie, je potrebné vyvažovanie a kontrola medzi tromi zložkami moci.
9)
Všeobecne sa teda uznáva, že teória deľby moci je ovládaná dvomi princípmi,
10)
a to (i) oddelenosťou, nezávislosťou a samostatnosťou mocí a (ii) kontrolnými brzdami a protiváhami.
Pozícia správneho súdnictva v systéme deľby moci nebola v priebehu dejinného vývoja statická. Nie vždy korešpondovala s ideou deľby moci. Napríklad absolutistická ideológia suverenity panovníka a všeobecného poddanského vzťahu odsudzovala predstavu takéhoto "procesu o výkon zvrchovanej moci" ako úplne prekonanú absurdnosť, pričom aj v liberálnych kruhoch sa verilo, že nezávislosť súdnictva sa rodí s odstránením administratívnej justície. Takto sa mala dôsledne uskutočniť deľba moci ruka v ruke s elimináciou vplyvu monarchu na súdnictvo.
11)
Podľa súčasných názorov je pozícia správneho súdnictva v systéme deľby moci nezastupiteľná. Správne súdnictvo predstavuje jeden z prostriedkov napomáhajúcich splneniu vyššieho princípu pre zavedenie deľby moci dneška, ktorým je cieľ sledovaný pôvodnou teóriou. Týmto cieľom je zabránenie zneužitiu verejnej moci jej nositeľmi.
12)
Nemožno nesúhlasiť s názorom F. Hufena, že je to práve efektívna správna jurisdikcia, od ktorej v mnohých ohľadoch závisí reálne uplatňovanie
ústavy.
13)
Vychádzajúc z oboch načrtnutých princípov konceptu deľby moci sa v tomto príspevku pokúsim vymedziť systémovú pozíciu správneho súdnictva v kontexte deľby moci, a to aj so zreteľom na účinnú právnu úpravu a legislatívne pohyby. Pozornosť sa nezameriava na komplexné posúdenie súdnej moci v súradniciach rozdelenia moci, ale konkrétne na správne súdnictvo. Preto sa v zásade abstrahuje od spracovania abstraktnejších aspektov, ktoré sú popri správnom súdnictve vlastné aj inej súdnej jurisdikcii. V tomto zmysle sú predmetom príspevku otázky (i) inštitucionálnej nezávislosti a (ii) personálnej nezávislosti správneho súdnictva, (iii) vzťah správneho súdnictva a exekutívy a, napokon, (iv) pozícia správneho súdnictva vo vzťahu k legislatíve. Je zreteľné, že prvé dva okruhy sa dotýkajú prvého princípu deľby moci, kým nasledujúce dve časti súvisia s druhým princípom, ktorým je ovládaná mocenská diverzifikácia. Ak ide o brzdiacu a vyvažovaciu funkciu správneho súdnictva, osobitne podstatné a potrebné je, aby činnosť správnych súdov takto vymedzené postavenie rešpektovala a aby do činnosti ostatných zložiek štátnej moci, najmä exekutívy a, ako na to poukazuje teória a objektivizuje prax, s určitým otáznikom do legislatívy, nezasahovala brachiálne. Aj na to sa v tomto príspevku kladie dôraz.
1. Inštitucionálna nezávislosť správneho súdnictva
Imperatív oddelenosti (separácie), nezávislosti a samostatnosti (autonómnosti) správnej súdnej moci sa prejavuje (i) externe a (ii) interne.
Externý prvok v samostatnosti justičného prieskumu verejnej správy značí, že sústava správneho súdnictva nie je inštitucionálne podriadená a ani politicky zodpovedná ani sústave výkonnej moci, ani sústave zákonodarnej moci. Správne súdnictvo vykonávajú nezávislé a nestranné správne súdy, ktoré sú v každej inštancii oddelené od iných zložiek štátnej moci. V tomto prípade ide o výraz plurality moci v rámci samotnej štátnej moci,
14)
ktorá znamená vonkajší aspekt štrukturálnej samostatnosti správneho súdnictva, teda v podstate jeho vlastné vymedzenie vo vzťahu k exekutíve a legislatíve.
Princíp deľby moci sa však črtá nielen
medzi
jednotlivými zložkami štátnej moci, ale aj
v rámci
jednotlivých zložiek štátnej moci, a to v niektorých prípadoch aj vo viacerých dimenziách. Ako uvádza i. Kanárik, aj v tomto prípade ide o pluralitu moci, avšak v rámci každej z jednotlivých sústav štátnej moci (moci zákonodarnej, moci výkonnej, moci súdnej).
15)
Pluralita moci v rámci jednotlivých zložiek štátnej moci sa pritom môže, v závislosti od rôznych kritérií, napríklad v súvislosti so štátoprávnymi zmenami, vstupom do nadnárodných organizácií, alebo v dôsledku iného spoločenského vývoja, posilňovať alebo oslabovať.
O posilnenie internej deľby moci ide vtedy, ak sa moc vo vnútornom prostredí mocenskej sústavy legislatívnym vývojom preskupuje. V rámci interného prostredia justície sa deľba moci v kontinentálnych podmienkach tradične a primárne prejavuje rozdelením právomocí medzi všeobecné súdy a ústavné súdnictvo. Nie je však vylúčené, že aj právomoc všeobecných súdov, v najširšom zmysle ponímaných ako súdov odlišných od ústavného súdu, sa môže ďalej deliť medzi viaceré súdne sústavy (súdne zriadenia vystavané z viacerých súdnych stupňov), prípadne medzi určitú súdnu sústavu (súdne sústavy) a samostatne stojaci súd (súdy) konajúci (konajúce) v jedinom stupni. Uvedené sa v kontexte aktuálnych tuzemských legislatívnych vývojov prejavuje vo vývojových tendenciách správneho súdnictva,
16)
konkrétne v aspekte postupného osamostatňovania správneho súdnictva od všeobecnej súdnej sústavy.
17)
Tento proces predstavuje v podstate zužovanie obsahu kompetenčnej výbavy všeobecných súdov, ktorá pôvodne zahŕňala civilné, trestné a správne veci, na výkon súdnictva vo veciach civilných a trestných, pričom prebehol v dvoch stupňoch: Najskôr došlo k bifurkácii súdnej moci na vrcholnom stupni slovenskej súdnej sústavy v dôsledku zriadenia Najvyššieho správneho súdu SR
18)
pri zachovaní existencie Najvyššieho súdu SR, pričom na nižšej úrovni sa následne vytvorili tri samostatné správne súdy.
19)
Sústava všeobecného súdnictva a plnohodnotná sústava správneho súdnictva sú teda v súčasnosti konštruované ako vzájomne rovnocenné a plne autonómne. V tomto prípade sa vnútorná deľba súdnej moci v podstate posilňuje a naberá na intenzite.
Deľba moci v rámci súdnictva sa však môže aj oslabovať, a to v prípadoch, ak sa pôvodne samostatné súdne sústavy (prípadne samostatne stojace súdy) z určitých dôvodov, napríklad politických, integrujú do jedinej sústavy. Historickým príkladom môže byť zrušenie Najvyššieho sprá