Medzinárodné dohody zaväzujúce Európsku úniu nemajú prednosť pred primárnymprávom, sú však nadradené sekundárnympredpisomEurópskej únie. Súdny dvor v rámci svojej judikatúry posudzuje priamy účinok týchto dohôd prevažne v širšom, ale aj v užšomzmysle.Aj keď taká dohoda nemá priamy účinok, majú sa sekundárne predpisy Európskej únie vykladať v súlade s touto dohodou. Účinnosť uplatnenia tohto konformného výkladu je však premenlivá, najmä v závislosti od povahy predmetnej dohody a relevantnej úniovej alebo vnútroštátnej právnej úpravy.
Even though international agreements binding on the European Union do not have primacy over primary law, they rank above secondary EU law. In its case-law, the Court of Justice assesses the direct effect of those agreements,mainly in a broader but also in a narrower sense. Although such an agreement does not have direct effect, the secondary acts of the Union are to be interpreted in accordance with that agreement. However, the effectiveness of the application of that conforming interpretation varies, in particular depending on the nature of the agreement concerned and the relevant EU or national legislation to be interpreted.
SIMAN, M. - JANČO, M.: Priamy účinok medzinárodných dohôd zaväzujúcich Európsku úniu a jej členské štáty; Justičná revue, 73, 2021, č. 8-9, s. 929 - 947.
Úvod
Problematika účinkov medzinárodných dohôd, ktoré zaväzujú Európsku úniu (ďalej aj "Únia") či už na základe toho, žeje priamo zmluvnou stranou týchto dohôd, alebo že sukcedovala do práv a povinností členských štátov Únie, sa vzhľadom na rozsah týchto dohôd stáva čoraz významnejšou pre súdne, správne, prípadne iné orgány členských štátov, pre ktoré sú tieto dohody rovnako záväzné ako pre Úniu samotnú a ktoré musia zároveň rešpektovať výklad, ktorý Súdny dvor EÚ (ďalej aj "Súdny dvor") podal v rámci svojej rozhodovacej praxe k účinkom týchto dohôd v právnom poriadku Únie a v dôsledku toho aj v právnych poriadkoch členských štátov. V tejto súvislosti možno napríklad poukázať aj na dva nižšie analyzované prípady (
Lesoochranárske zoskupenie VLK I
a
II
), v ktorých sa s otázkou aplikácie a interpretácie Aarhuského dohovoru obrátil na Súdny dvor aj Najvyšší súd Slovenskej republiky.
1)
Hoci pozícia medzinárodných dohôd v hierarchii právneho poriadku Únie nie je jednoznačne vymedzená, na základe článku 216 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ktorý stanovuje, že dohody uzavreté Úniou sú záväzné pre inštitúcie Únie a pre členské štáty, možno konštatovať, že tieto dohody majú prednosť pred sekundárnym právom Únie. Záver, že medzinárodné dohody uzavreté Úniou sú hierarchicky nadradené jej sekundárnym predpisom, potvrdzuje aj judikatúra.
2)
Citované ustanovenie sa považuje za vyjadrenie tradičného monistického prístupu k medzinárodným dohodám, ktorý sa vo vnútroštátnom práve prejavuje prednosťou týchto dohôd pred vnútroštátnymi predpismi, resp. aj ich priamym účinkom.
3)
Hneď na úvod však treba poznamenať, že hierarchická nadradenosť medzinárodných dohôd v právnom poriadku Únie sa neuplatňuje automaticky, ale je podmienená splnením určitých podmienok. Okrem toho je potrebné konštatovať, že medzinárodné dohody uzavreté Úniou nemajú v právnom poriadku Únie ústavný charakter, teda nemajú prednosť pred primárnym právom.
4)
Potvrdil to aj Súdny dvor, ktorý dokonca v súvislosti s Chartou OSN rozhodol, že prednosť medzinárodných dohôd sa na úrovni práva Únie nerozširuje na primárne právo a osobitne na všeobecné zásady, medzi ktoré patria základné práva, pričom poznamenal, že povinnosti, ktoré ukladá medzinárodná dohoda, nemôžu mať za následok zasahovanie do ústavných zásad Zmluvy.
5)
Súdny dvor v tejto súvislosti napríklad uviedol
6)
, že medzinárodná dohoda nemôže zasahovať do systému právomoci, stanoveného zakladajúcimi zmluvami, a teda do samostatnosti právneho systému Únie, ktorého dodržiavanie Súdny dvor zabezpečuje podľa článku 19 ZEÚ, pričom ide o právomoc, ktorú Súdny dvor už, okrem iného, považoval za právomoc vyplývajúcu zo samotných základov Únie.
7)
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sú dohody uzavreté Úniou od okamihu nadobudnutia platnosti neoddeliteľnou súčasťou právneho poriadku Únie.
8)
Od záväznosti medzinárodných dohôd uzavretých Úniou, ktorá je jednoznačne formulovaná v citovanom článku 216 ods. 2 ZFEÚ, však treba odlíšiť otázku ich prípadného priameho účinku, teda možnosti jednotlivcov priamo sa odvolávať na ustanovenia týchto dohôd, ato najmä s cieľom uplatniť svoje práva, ktoré im také dohody priznávajú.
9)
Treba poznamenať, že na rozdiel od primárnych a sekundárnych prameňov práva Únie v prípade medzinárodných dohôd neplatí domnienka priameho účinku. Priamy účinok, resp. priama uplatniteľnosť práva Únie je totiž-vzhľadom na ustálenú judikatúru Súdneho dvora, počnúc jeho prelomovým rozsudkom vo veci
Van Gend en Loos
10)
) - dôsledkom "ontologických vlastností" autonómneho právneho poriadku Únie, ktorý sa vyčlenil z tradičných kategórií medzinárodného práva, a to najmä tým, že adresátmi jeho ustanovení sú nielen štáty ako subjekty medzinárodného práva, ale najmä jednotlivci ako subjekty práva Únie.
11)
Neexistencia automatického priameho účinku medzinárodných dohôd v práve Únie teda vyplýva zo samotného odlíšenia právneho poriadku Únie od tradičného medzinárodného práva.
12)
Priamy účinok v dôsledku toho nie je imanentnou, ale skôr výnimočnou vlastnosťou medzinárodných dohôd, a preto sa musí overiť v každom jednotlivom prípade podľa kritérií, ktoré stanovil Súdny dvor vo svojej judikatúre.Autori sa v tejto štúdii zaoberajú priamym účinkom medzinárodných dohôd zaväzujúcich Úniu, ktorý sa vzhľadom na existujúcu judikatúru Súdneho dvora v tejto oblasti nemusí nevyhnutne javiť ako jasne vymedzený a ktorý môže byť odlišný aj podľa konkrétnych typov týchto medzinárodných dohôd. Priamy účinok autori týchto dohôd analyzujú predovšetkým vo vzťahu k právnemu poriadku Únie.
13)
V tejto súvislosti budeme skúmať priamy účinok medzinárodných dohôd najprv - pokiaľ ide o kritériá posudzovania tohto účinku (I), ďalej ako podmienku skúmania platnosti sekundárneho práva (II) a napokon tendenciu nahradenia tohto účinku nepriamym účinkom (III).
I Kritériá a posudzovanie priameho účinku medzinárodných dohôd
Z terminologického hľadiska treba poukázať na to, že priamy účinok možno chápať jednak v širšom zmysle ako možnosť jednotlivcov odvolávať sa na jasné a bezpodmienečné ustanovenie, ktoré si nevyžaduje prijatie ďalšieho aktu, pred súdom, pričom toto ustanovenie môže byť predmetom súdneho preskúmania (objektívny priamy účinok), a jednak v užšom zmysle ako situáciu, keď dané ustanovenie priznáva jednotlivcom konkrétne subjektívne práva, ktorých sa môžu priamo dovolávať (subjektívny priamy účinok). Takéto rozlíšenie možno rozpoznať už v citovanom rozsudku
Van Gend en Loos
, v ktorom Súdny dvor konštatoval, že článok 12 Zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (EHS) má priamy účinok a priznáva jednotlivcom individuálne práva, ktoré musia vnútroštátne súdy chrániť, keďže obsahuje jasný a bezpodmienečný zákaz, ktorý predstavuje povinnosť zdržať sa konania, ktorej vykonanie nie je podmienené prijatím vnútroštátnych predpisov, pričom samotná povaha tohto zákazu je ideálnym predpokladom na to, aby mal priamy účinok v právnom vzťahu medzi členskými štátmi a ich občanmi. Hoci Súdny dvor hovoril o priamom účinku v súvislosti s priznaním konkrétnych práv jednotlivcom (priamy účinok v užšom zmysle), zo znenia jeho rozhodnutia je zrejmé, že priznanie týchto práv nie je podmienkou, ale dôsledkom priameho účinku sporného ustanovenia (chápaného v širšom zmysle) založeného na jasnom a bezpodmienečnom znení predpisu, ktorého vykonanie nezávisí od prijatia ďalších aktov.
14)
V kontexte medzinárodných dohôd širšie poňatie priameho účinku zodpovedá chápaniu bezprostrednej vykonateľnosti (self-executing effect), teda priamej uplatniteľnosti dohody bez potreby prijatia predpisov na jej prebratie
15)
, a značne sa odlišuje od priameho účinku v užšom zmysle, ktorý však v práve Únie predstavuje tradičné chápanie tohto pojmu. Hoci toto rozlišovanie dvoch významov priameho účinku nie je vždy nevyhnutné, v rámci judikatúry Súdneho dvora, týkajúcej sa medzinárodných dohôd, má veľký význam. Teoretické rozlíšenie oboch aspektov pojmu priamy účinok totiž pomáha odhaliť, aký prístup zaujal Súdny dvor v konkrétnej veci, pretože jeho rozhodnutia, ktoré tieto aspekty niekedy presne nerozlišujú, môžu vzbudzovať dojem, že Súdny dvor pristupoval ku kritériu priameho účinku medzinárodných dohôd v rôznych prípadoch odlišne bez toho, aby tieto odlišné prístupy náležite odôvodnil. Práve teoretické rozlíšenie týchto dvoch poňatí priameho účinku je teda kľúčom k pochopeniu zdanlivých rozporov v relevantnej judikatúre Súdneho dvora.
Podľa ustálenej judikatúry sa ustanovenie dohody uzatvorenej Úniou a jej členskými štátmi s tretími štátmi musí považovať za ustanovenie s priamym účinkom v prípade, že vzhľadom na jeho znenie, ako aj na účel a povahu tejto dohody obsahuje jasnú a